Глава 5. Развитие законодательства в 2005-2016 гг. и его влияние на экономическое правосудие (продолжение)
(по материалам книги «Апелляция в экономическом правосудии. Россия, Вятка, Киров». – Киров, 2016.)

ИЗМЕНЕНИЯ В КОДЕКСЕ РФ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Кодекс РФ об административных правонарушениях за последние десять лет претерпел существенные изменения.
Тенденцией последних лет стало включение новых составов правонарушений и ужесточение административных наказаний.
Особенно это проявилось в увеличении размеров штрафов за административные правонарушения. Кодексом не было учтено, что субъектами правонарушений часто становились предприятия малого бизнеса, которые допустили незначительное нарушение каких-либо правил, и применение к ним даже минимального размера штрафа порой влекло существенное ухудшение их финансового состояния, а иногда и создавало угрозу прекращения их деятельности.
Например, санкция части 1 статьи 7.3 кодекса за пользование недрами без лицензии предусматривает минимальный размер административного штрафа на юридических лиц в размере 800 тыс. рублей. При этом довольно часто возникают ситуации, когда сельскохозяйственное предприятие эксплуатирует водозаборную скважину и снабжает водой весь населенный пункт. Получив «по наследству» эту скважину от бывшего колхоза (совхоза) и продолжая приносить пользу людям, предприятие и не задумывалось о необходимости получить лицензию на эту деятельность. Штраф же за отсутствие лицензии в этой ситуации очень внушительный. Такие же примеры можно привести в отношении санкций части 1 статьи 15.19, статьи 8.2 и других статей кодекса.
Для судей арбитражных судов стало очевидным, что в подобных случаях применение к юридическим лицам административного штрафа даже в минимальном, установленном соответствующими нормами особенной части кодекса размере явно несоразмерно характеру и обстоятельствам совершенных ими нарушений требований законодательства. Но права снизить размер штрафа ниже низшего предела, установленного законом (так, как это предусмотрено, например, статьей 64 Уголовного кодекса РФ), у судей не было.
Поэтому судьи стали применять статью 2.9 кодекса, то есть освобождать юридических лиц от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенных ими правонарушений. Вместе с тем, было очевидно, что практику применения во всех подобных случаях статьи 2.9 нельзя было признать обоснованной как с экономической точки зрения, так и с точки зрения оказания на правонарушителей профилактического воздействия.
Эта проблема широко обсуждалась в научных кругах, предлагались различные варианты ее решения. Вклад в решение проблемы внес в том числе и судья Второго арбитражного апелляционного суда, доктор юридических наук, профессор Кононов Павел Иванович.
В июле 2011 г. в ходе заседания круглого стола с участием Президента РФ и судей из 20 регионов страны П.И.Кононов передал главе государства письмо, содержавшее письменные предложения по проблемам, которые волнуют судей арбитражных судов, рассматривающих дела, возникающие из административных правоотношений.

Вот как об этом говорит сам П.И.Кононов (Люди не умеют договариваться... Павел Кононов, судья Второго арбитражного апелляционного суда: о проблемах предпринимателей и арбитражной системы – из … резиденции Президента России и зала судебных заседаний // газета «Вятский край», №140, 31.07.2013):
- Я на том совещании не выступал, но мы подготовили письменные предложения по проблемам, которые волнуют судей арбитражных судов, рассматривающих дела, возникающие из административных правоотношений. Подготовить-то подготовили, а как передать? А когда совещание закончилось, президент подошел к каждому из судей и пожал руку. Тут я и обратился к нему. Отдал письмо, на котором Д.А.Медведев в этот же день наложил визу: «Л.И.Брычевой (руководителю государственно-правового управ-ления администрации Президента РФ - прим. ред.) - проанализируйте».
Что было в том обращении? Описание конкретных проблем и предложения по их решению. Предоставила, например, организация не вовремя документы в контролирующий орган и тут же получила штраф в 200-250 тыс. рублей. И это за 2-3 дня просрочки! Или ошиблась при составлении плана эвакуации людей из здания. А МЧС не дремлет - за такое незначительное, ка-залось бы, нарушение назначает минимальный штраф - 150 тыс. рублей. Пара таких штрафов - крах для мелкого предприятия. А если подобный штраф получает бюджетное учреждение, что случается довольно часто? И, кстати, практически половина дел об административных правонарушениях, рассматриваемых в системе арбитражных судов, - это оспаривание решений органов государственного пожарного надзора. А в каком положении оказывается в этом случае суд?
Суд для того и нужен, чтобы принимать взвешенные решения, в которых учитываются и обстоятельства дела, и финансовые возможности ответчика. Законы наши не всегда справедливы - это всем известно. Но ни решения контролирующих органов, ни судебные решения не должны нарушать естественных прав человека, законов справедливости. Тут-то и нужен судья - он может применить норму закона к конкретной ситуации максимально индивидуализировано и справедливо. Только дело в том, что суд не имеет права назначить штраф ниже минимума, указанного законодателем в Кодексе РФ об административных правонарушениях. И что остается суду? Признавать правонарушение малозначительным и вообще освобождать провинившихся от ответственности. Но тогда и государственная казна ничего не получает, и воспитательный эффект сводится к нулю. Об этой проблеме мы говорим уже давно, мной написано много статей по этому поводу. Отрадно, что в конечном счете мнение судейского сообщества было услышано.
В феврале 2014 г. Конституционный Суд РФ вынес постановление от 25.02.2014 № 4-П, разрешающее судам, руководствуясь принципами справедливости и соразмерности, снижать минимальный размер штрафа.
К мнению Конституционного Суда РФ, научного и судейского сообществ прислушались на самом высоком уровне. И уже в том же 2014 г. такие изменения были внесены в кодекс.
Кроме того, в 2016 г. в кодексе была предусмотрена дополнительная возможность для либерализации административной ответственности в отношении субъектов малого и среднего бизнеса, а именно Федеральным законом от 03.07.2016 № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в кодекс включена новая статья 4.1.1, согласно которой предусмотрена замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением для указанных субъектов, впервые совершивших административные правонарушения.
С 2014 г. наблюдается некоторое снижение споров, возникающих из административных правоотношений. Отчасти это связано с изменениями, внесенными в пункт 33 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Изменения касаются вопросов подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции.
Так, в указанном пункте Верховный Суд РФ разъяснил, что жалобы на постановления о привлечении к административной ответственности подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.
После этого значительное число дел такой категории стали рассматривать суды общей юрисдикции, к примеру, по составам административных правонарушений, предусмотренных в кодексе статьями 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения», 6.4 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта», 7.22 «Нарушение правил содержания и ремонта домов и (или) жилых домов», 8.21 «Нарушение правил охраны атмосферного воздуха» и др.
Но вопросы по применению названного пункта постановления Пленума Верховного Суда РФ всё же остались. В судебной практике возникли различные подходы по отношению к названной категории дел - некоторые арбитражные суды такие дела прекращали в связи с неподведомственностью, а некоторые суды продолжали их рассматривать.
В связи с наличием различных подходов Вторым арбитражным апелляционным судом в феврале 2015 г. была подготовлена и направлена в Верховный Суд РФ справка по результатам изучения этой категории дел. В справке указано, что причиной появления разных подходов в практике является отсутствие в административном и процессуальном законодательстве четких критериев разграничения споров на те, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, и те, которые к этой сфере не относятся.
В целях обеспечения единообразия судебной практики в справке были даны следующие предложения:
«Рассматриваемый вопрос требует как его разъяснения Верховным Судом РФ, так и закрепления в процессуальном и административном законодательстве таких критериев, которые позволяли бы избегать неопределенности при разрешении подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и способствовали бы формированию единой практики.
В частности, требуется ответ на вопрос о том, следует ли относить к числу административных правонарушений, совершенных в связи с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, только те правонарушения, которые заключаются в нарушении правил продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг, регулирующих гражданские правоотношения, либо к числу данных правонарушений должны относится и нарушения публично-правовых требований, предъявляемых к эксплуатации объектов производственно-технического назначения, используемых в ходе осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств и т.п.), которые должны соблюдаться в рамках административных и иных публичных правоотношений.
Кроме того, в связи с позицией, изложенной Верховным Судом РФ в пункте 33 постановления Пленума № 5, в судебной практике возник вопрос о подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании в порядке главы 24 АПК РФ предписаний административных органов об устранении нарушений обязательных требований, установленных законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности.
Оспариваемые по указанным делам предписания, как правило, выдаются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по тем же фактам нарушений, которые образуют объективную сторону административных правонарушений, названных в пункте 33 постановления Пленума № 5. На практике это означает, что дела об указанных административных правонарушениях будут подведомственны судам общей юрисдикции, а дела об оспаривании предписаний об устранении тех же самых нарушений, выявленных в ходе одних и тех же проверок, подведомственны арбитражным судам. При таких обстоятельствах не может быть обеспечено единообразие судебной практики по названным категориям дел».

Предыдущая страницаСледующая страница