Одобрено Постановлением Президиума Второго арбитражного апелляционного суда № 3.10 (п.2) от 21.09.2010

Обобщение
судебной практики Второго арбитражного апелляционного суда
по разрешению земельных споров в части определения органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных на предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам

По делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц указанные органы и должностные лица выступают в качестве ответчиков. Правильное определение надлежащего ответчика является одним из необходимых условий разрешения спора по существу, вынесения судом законного и обоснованного судебного решения, а также реального восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя.
Изучение и анализ дел данной категории, рассмотренных Вторым арбитражным апелляционным судом в период с января 2009 года по июнь 2010 года, показал, что при разрешении земельных споров, у судов возникают определенные трудности при определении государственного органа, органа местного самоуправления, уполномоченного на решение вопроса о предоставлении земельных участков юридическим лицам и гражданам.
В данном обобщении приведены наиболее яркие примеры таких дел и подходы к их разрешению.
Цель обобщения – выработка рекомендаций по рассмотрению дел данной категории, оказание помощи судьям.

1. Администрация города не вправе распоряжаться земельным участком лесного фонда, включенным в границы города в связи с изменением его границ, при отсутствии доказательств перевода этого земельного участка из категории «земли лесного фонда» в категорию «земли населенных пунктов».
Областной департамент лесного хозяйства обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления администрации города об уточнении размеров и предоставлении земельного участка гражданам, являющимися собственниками расположенного на нем жилого дома.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении данного требования отказано. Суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения арбитражного суда не нашел, однако не согласился с выводом суда о наличии у городской администрации полномочий по распоряжению спорным земельным участком. Апелляционный суд исходил из следующего.
Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) разделяет земли на категории по их целевому назначению, в частности на земли населенных пунктов и земли лесного фонда (статья 7).
Согласно пункту 1 статьи 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий.
В силу статей 7, 9, 10, 19 Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого постановления (далее – ЛК РФ), все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. В лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны, землях городских поселений - городские леса, землях сельских поселений.
К участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель.
В силу пунктов 2 и 4 статьи 101 ЗК РФ границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 настоящего Кодекса с учетом требований охраны окружающей среды, установленных федеральными законами.
Учитывая обязательность процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселений (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 № 1-П), сам по себе факт размещения участков лесного фонда на землях города в связи с изменением границ населенного пункта не изменяет правового статуса этих участков. Данное обстоятельство может являться лишь основанием для перевода их в нелесные земли и изъятия из земель лесного фонда.
Доказательства перевода спорных земель в нелесные земли и изъятия их из земель лесного фонда не представлены. В силу закона (статья 19 ЛК РФ) земли лесного фонда являются собственностью Российской Федерации. Более того, до издания администрацией города оспариваемого постановления зарегистрировано право федеральной собственности на участки лесного фонда площадью 945 га, находящиеся в пределах городских границ.
Следовательно, спорный участок не являлся неразграниченной государственной собственностью и примененные судом первой инстанции нормы пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) применению не подлежали. Администрация города не имела полномочий на принятие решения о предоставлении земельного участка в аренду (дело № А31-1415/2009).

2. Территориальный орган Росимущества не вправе самостоятельно (без поручения Росимущества) принимать решения по вопросу о передаче земельных участков в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное бессрочное пользование и заключать соответствующие договоры от имени собственника – Российской Федерации.
Федеральное государственное унитарное предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Территориального управления Росимущества, выразившегося в непринятии решения и передаче земельного участка в аренду, несовершении действий по подготовке проекта договора аренды и направлении его заявителю, а также об обязании ответчика принять соответствующие решения (совершить действия).
Решением суда первой инстанции требования заявителя удовлетворены частично: бездействие Управления Росимущества, выразившееся в непринятии решения в отношении заявки предприятия о передаче в аренду земельного участка, признано незаконным. В удовлетворении требования об обязании ответчика принять решение о заключении с предприятием договора аренды вышеназванного земельного участка, подготовить проект договора аренды и направить его заявителю, отказано в связи с тем, что, несмотря на неоднократные обращения в Росимущество, ответчик не имел поручения на заключение договора аренды земельного участка.
Не соглашаясь с выводом суда о бездействии территориального Управления Росимущества, апелляционный суд исходил из следующего.  
В соответствии с пунктами 1, 5.3, 5.37 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 (далее – Положение о Росимуществе) данное агентство является государственным органом, уполномоченным на предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в собственность или аренду гражданам и юридическим лицам.
Федеральное агентство осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные  органы (пункт 4 Положения о Росимуществе), полномочия которых конкретизированы в Типовом положении о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденного приказом Минэкономразвития РФ от 01.11.2008 № 374 (далее – Типовое положение) и принятых на его основании положениях о территориальных органах Росимущества в конкретных субъектах Российской Федерации.
В силу подпункта «е» пункта 4.8 Типового положения упомянутый территориальный орган предоставляет в установленном порядке земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное бессрочное пользование на основании поручения Федерального агентства.
Таким образом, территориальный орган Росимущества не вправе самостоятельно (без поручения Федерального агентства) принимать решения по вопросу о передаче земельных участков в аренду, безвозмездное срочное пользование, постоянное бессрочное пользование и заключать соответствующие договоры от имени собственника – Российской Федерации.
По мнению апелляционного суда, бездействие в данной ситуации отсутствует,  поскольку территориальный орган Росимущества неоднократно обращался в Федеральное агентство, то есть совершал действия, направленные на решение вопроса о предоставлении земельного участка. Однако поручение на предоставление земельного участка в аренду не было получено. При наличии таких обстоятельств территориальный орган Росимущества не имел права принять решение о предоставлении в аренду земельного участка  (дело № А17-7088/2009).

3. Департамент по управлению земельными ресурсами администрации городского округа не обладает полномочиями по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков в собственность и принятию по ним каких-либо заключений, имеющих обязательное значение, поэтому его ответ на заявление юридического лица о продаже земельного участка не может содержать властного волеизъявления органа либо должностного лица местного самоуправления.
Открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, содержащим требования: а) о признании незаконными действий департамента по управлению земельными ресурсами администрации городского округа (далее – департамент), оформленных письмом с информацией о том, что в настоящее время администрацией может быть решен вопрос о предоставлении земельного участка в собственность только под объектом недвижимого имущества в границах участка меньшей по сравнению с испрашиваемой площадью при условии выполнения работ по межеванию; б) о признании незаконным бездействия администрации городского округа, выразившегося в непринятии решения о предоставлении земельного участка, находящегося на праве постоянного (бессрочного) пользования, в собственность общества, и ненаправлении в адрес заявителя договора купли-продажи данного земельного участка.
Решением суда первой инстанции требования заявителя удовлетворены. Отменяя решение суда в части признания действий департамента незаконными, и принимая в этой части новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, апелляционный суд исходил из следующего.
Положением о департаменте по управлению земельными ресурсами администрации городского округа город Рыбинск, утвержденного главой городского округа 24.10.2006, данный отраслевой (функциональный) орган администрации не наделен властными полномочиями в области распоряжения земельными участками, расположенными на территории города, и потому не может принимать самостоятельных решений в данной сфере. Департамент не обладает полномочиями по рассмотрению заявлений о предоставлении земельных участков в собственность и принятию по ним каких-либо заключений, имеющих для главы города обязательное значение и исключающих в связи с этим возможность принятия им иного решения, чем то, которое может быть предложено департаментом. Бездействие департамента по неподготовке проекта договора купли-продажи земельного участка предметом настоящего дела не является.
При таких обстоятельствах письмо, которым оформлены оспариваемые действия департамента, не содержит властного волеизъявления органа либо должностного лица местного самоуправления. Следовательно, основания для удовлетворения требования заявителя о признании действий департамента незаконными отсутствуют.
Права общества, нарушенные, по его мнению, при рассмотрении уполномоченным органом местного самоуправления его заявлений о подготовке и направлении проекта договора купли-продажи земельного участка восстановлены путем признания незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии решения о предоставлении земельного участка в собственность заявителя и ненаправлении в его адрес договора купли-продажи этого земельного участка, а также путем возложения на администрацию обязанности по принятию соответствующего решения (дело № А82-14993/2009).
 

4. Оспариваемые решения приняты компетентным должностным лицом органа местного самоуправления, поскольку устав муниципального образования предоставляет главе администрации города право передать осуществление отдельных полномочий своим заместителям.
4.1. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий администрации муниципального образования (далее – администрация), выразившихся в письме заместителя главы администрации об отказе передать в собственность общества земельный участок, обязании ответчика в установленном порядке подготовить проект договора купли-продажи этого земельного участка и направить его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
Решением суда первой инстанции требования общества удовлетворены. Отменяя данный судебный акт в связи с отсутствием установленных законом оснований для предоставления земельного участка в собственность заявителя, апелляционный суд поддержал вывод суда первой инстанции о том, что администрация является надлежащим ответчиком по настоящему делу.
При этом апелляционный суд исходил из следующего.
В силу статьи 41 Устава муниципального образования «Город Киров», утвержденного решением Кировской городской думы 29.06.2005 № 42/19, пункта 2.2 Положения об управлении и распоряжении земельными участками, утвержденного решением Кировской городской Думы от 27.06.2007 № 4/6, пункта 10 статьи 3 Закона № 137-ФЗ распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной и неразграниченной государственной собственности и расположенными на территории г. Кирова, осуществляется Администрацией в соответствии с названным Положением.
Из пунктов 2.2, 3.1 Положения следует, что принятие решения о предоставлении земельного участка на праве собственности, предшествующее подготовке проекта договора купли-продажи земельного участка и его заключению, находится в исключительной компетенции администрации.
Также, учитывая содержание пунктов 1.28, 1.33, 2, 6 раздела VIII Распределения обязанностей между главой администрации города Кирова, его заместителями и управляющими делами администрации города Кирова, утвержденного распоряжением главы администрации г. Кирова от 25.07.2007 № 3063 (далее – Распределение обязанностей), признан обоснованным вывод суда первой инстанции о наличии у заместителя главы администрации полномочий на подписание письма об отказе в предоставлении земельного участка в собственность общества. В силу названного муниципального правового акта заместитель главы администрации ведет вопросы заключения, внесения изменений и расторжения договоров аренды, купли-продажи земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и в ведении органов местного самоуправления; вопросы передачи земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности и в ведении органов местного самоуправления и на которых расположены здания, строения, сооружения, в аренду, собственность, безвозмездное пользование; координирует  работу и осуществляет контроль за деятельностью управления (комитета) по делам муниципальной собственности; действует без доверенности от имени администрации в пределах своих полномочий (дело № А28-7280/2008).
4.2. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения администрации муниципального образования об отказе в осуществлении выбора земельного участка для строительства, содержащегося в письме, подписанном заместителем главы администрации, и обязании ответчика обеспечить выбор земельного участка для строительства путем утверждения схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора и определить варианты размещения объекта - здания торгового и офисного назначения.
Решением суда первой инстанции оставленным без изменения постановлением апелляционного суда, в удовлетворении данных требований отказано.
Принимая судебные акты, суды исходили из того, что оспариваемое заявителем решение принято компетентным должностным лицом органа местного самоуправления, поскольку в соответствии с пунктом 1.37 раздела III Распределения обязанностей, в ведении заместителя главы администрации, подписавшего оспариваемое письмо, находятся вопросы выбора земельных участков для строительства и при необходимости для установления охранной и санитарно-защитной зон объектов строительства.
Доводы апелляционной жалобы о том, что решения по вопросам, отнесенным к ведению администрации, может принимать только ее глава, отклонены, поскольку часть 3 статьи 31 Устава муниципального образования «Город Киров», утвержденного решением Кировской городской думы 29.06.2005 № 42/19, предоставляет главе администрации г. Кирова право передать осуществление отдельных полномочий своим заместителям (дело № А28-847/2009).

5. Отмена органом местного самоуправления акта, принятого с превышением предоставленных ему полномочий, соответствует статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления главы муниципального района об отмене ранее принятого постановления о предварительном согласовании места размещения комплекса объектов рекреационного назначения.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении данного требования отказано. Апелляционный суд оставил решение без изменения.
Принимая судебные акты, суды исходили из следующего.
Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка и принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, только в отношении земель, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Осуществлять указанные действия в отношении земель, находящихся в собственности иного муниципального образования, указанный орган не вправе.
Согласно частям 4, 5 статьи 7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.
Как следует из материалов дела, земельный участок, на котором обществу было предварительно согласовано место размещения комплекса объектов рекреационного назначения, расположен в районе прудов, находящихся в муниципальной собственности городского поселения. Поэтому органы местного самоуправления муниципального района не вправе управлять и распоряжаться этими землями, в том числе принимать решение о предварительном согласовании места размещения объекта.
Следовательно, постановление главы муниципального района о предварительном согласовании обществу места размещения объектов рекреационного назначения принято неуполномоченным органом. В связи с чем его отмена в порядке статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является правомерной (дело № А82-314/2010).

Учитывая изложенное, Второй арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что для верного определения надлежащего органа государственной власти, органа местного самоуправления и должностного лица, уполномоченных на предоставление земельных участков физическим и юридическим лицам и чьи решения, действия (бездействие) являются предметом спора, необходимо:
1) установить, к какой собственности (федеральной, субъекта федерации, муниципальной) относится интересующий заявителя земельный участок;
2) на основании норм законодательства и актов, устанавливающих компетенцию государственного органа (органа местного самоуправления), установить орган и/или должностное лицо, уполномоченные на принятие решения о предоставлении земельного участка, совершение действий, необходимых для его подготовки и реализации, в том числе на заключение соответствующего гражданско-правового договора (купли-продажи, аренды и др.). При этом следует изучить законодательство, действовавшее не только в момент обращения заинтересованного лица с заявлением о предоставлении земельного участка и принятия оспариваемого ненормативного акта (решения), совершения оспариваемых действий (бездействия), но и в момент обращения в арбитражный суд, а также на дату принятия решения по существу спора.

Судья Второго арбитражного апелляционного суда Т.В. Лысова

Помощник судьи В.А. Киселева