Общий комментарий
Статья 12.34 КоАП РФ устанавливает административную ответственность, в частности, за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.
В постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 № 3369/13, среди прочего, содержатся следующие выводы:
1) субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние, предусмотренное статьей 12.34 КоАП РФ, поскольку из содержания названной нормы не следует указания на специальные признаки субъекта административного правонарушения;
2) ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения является соответствующий орган местного самоуправления, в частности, местная администрация.
Между тем, последний из приведенных выводов сделан с учетом того, что спорный участок дороги не включен в перечень объектов улично-дорожной сети, не подпадает под действие муниципального контракта.
В связи с этим в судебной практике остается актуальным вопрос, связанный с определением надлежащего субъекта административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, при содержании автомобильных дорог регионального и местного значения.
Данный вопрос в целом сводится к следующему.
Во всех ли случаях лицом, ответственным за указанное административное правонарушение, должен выступать уполномоченный орган (соответствующий исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, осуществляющий в силу прямого указания закона дорожную деятельность в отношении дорог регионального и местного значения)
либо
в определенных случаях субъектом правонарушения может быть признано:
1) государственное или муниципальное учреждение, предприятие, в ведение (оперативное управление, хозяйственное ведение) которого переданы дороги в целях обеспечения их содержания (заказчик работ по содержанию и ремонту дорог);
2) организация (государственное, муниципальное или частное предприятие), с которой заключен государственный или муниципальный контракт на выполнение работ по содержанию и ремонту соответствующих дорог (подрядчик, непосредственно выполняющий работы).
По указанному вопросу сформировались следующие варианты решения.

Вариант 1.
Субъектом административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ во всех случаях является исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, на которых законом возложена обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении соответствующих автомобильных дорог.
В статье 12.34 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушения в тех общественных отношениях, которые складываются в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Исходя из положений Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее – Закон № 196-ФЗ), под обеспечением безопасности дорожного движения понимается деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий (статья 2).
Один из принципов такой деятельности – приоритет ответственности государства, что достигается посредством установления полномочий и ответственности, в частности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (статьи 3, 5).
В полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов входит осуществление именно в рамках дорожной деятельности мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения (статья 6).
Ремонт и содержание дорог также должны обеспечивать безопасность дорожного движения, что является обязанностью лица, осуществляющего их содержание (статья 12).
По смыслу норм Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) составной частью дорожной деятельности являются ремонт и содержание дорог. Осуществление названной деятельности обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (статьи 3, 12, 13).
Кроме того, осуществление дорожной деятельности в отношении дорог, соответственно, регионального или межмуниципального и местного значения отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в федеральных законах, определяющих принципы организации власти в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В частности, в федеральных законах от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт 11 пункта 2 статьи 26.3; далее – Закон № 184-ФЗ); от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 14, 15, 16; далее – Закон № 131-ФЗ).
Таким образом, системное толкование приведенных правовых норм позволяет сделать вывод, что в законодательстве отсутствует требование о том, что ответственным за безопасность дорожного движения при содержании и ремонте дорог является лицо, непосредственно выполняющее работы по ремонту и содержанию дорог.
В силу закона обязанность по осуществлению дорожной деятельности, включая ремонт и содержание дорог, в отношении соответствующих дорог, в том числе в целях обеспечения безопасности дорожного движения, возложена на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.
Поэтому субъектом ответственности по статье 12.34 КоАП РФ может быть только исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.
Иные лица, привлеченные уполномоченными органами к содержанию и ремонту дорог, становятся участниками не публично-правовых отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а гражданско-правовых отношений, в связи с чем не могут быть привлечены к публично-правовой ответственности, несут лишь гражданско-правовую ответственность.

Данный вариант решения вопроса о субъекте ответственности широко распространен в судебной практике:
постановления ФАС МО от 24.04.2014 № А41-49263/13; ФАС ДО от 22.04.2014 № А73-12491/2013; ФАС ЗСО от 20.06.2014 № А45-20186/2013; 1 ААС от 24.04.2014 № А43-26446/2013; 2ААС от 28.01.2014 № А29-6857/2013, от 07.02.2014 № А31-6148/2013; 15 ААС от 01.11.2013 № А01-1545/2013; 17 ААС от 18.04.2014 № А50-24148/2013; 18 ААС от 28.01.2014 № А76-8026/2013, пункт 3 Постановления Президиума 18 ААС от 27.12.2013 № 14 «О некоторых вопросах применения Особенной части КоАП РФ».

Вариант 2.
Субъектом административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ является государственное или муниципальное учреждение (предприятие), созданное для осуществления функций управления автомобильными дорогами и обеспечения безопасного движения на них.
Закон № 257-ФЗ, возлагая дорожную деятельность на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, предусматривает, что указанная деятельность осуществляется посредством установления правовыми актами порядка содержания и порядка ремонта дорог, обеспечивается за счет средств бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования (статьи 15, 17, 18, 33, 34).
Закон № 184-ФЗ (пункт 3 статьи 26.11), равно как и Закон № 131-ФЗ (пункт 3 части 1 статьи 17), допускает, что при осуществлении полномочий в сфере дорожной деятельности уполномоченные органы могут создавать государственные (муниципальные) предприятия или учреждения.
Таким образом, уполномоченный орган должен определить порядок дорожной деятельности и предусмотреть в бюджете средства на ее финансирование, создать для осуществления функций управления автомобильными дорогами и обеспечения безопасного движения на них государственное (муниципальное) предприятие или учреждение, которое и будет являться субъектом ответственности по статье 12.34 КоАП РФ.

Подобный подход применяется в судебной практике:
постановления ФАС ПО от 01.07.2014 № А72-14036/2013; ФАС ЗСО от 26.06.2014 по делу № А70-11779/2013; 1 ААС от 16.01.2014 № А38-2048/2013; 2ААС от 28.02.2014 № А28-9600/2013, от 12.02.2014 № А17-2858/2013; 17 ААС от 03.06.2014 № А50-1089/2014, от 21.04.2014 № А60-47945/2013.

При этом необходимо учитывать, что государственному или муниципальному учреждению (предприятию) должны быть переданы и зарегистрированы в установленном порядке соответствующие права (оперативного управления или хозяйственного ведения) на дороги.
В силу пункта 2 статьи 8.1, пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) право оперативного управления (хозяйственного ведения) на недвижимое имущество, которым является дорога, подлежит государственной регистрации, данное вещное право возникает с момента такой регистрации.
При таких условиях на основании пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» возникновение права оперативного управления (хозяйственного ведения) недвижимым имуществом подтверждается государственной регистрацией такого права, которая является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
В абзаце 2 пункта 5 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее – Постановление № 10/22) также разъяснено, что в силу абзаца 5 пункта 1 статьи 216 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления относятся к вещным правам лиц, не являющихся собственниками. В этой связи право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимое имущество возникают с момента их государственной регистрации.
Таким образом, право оперативного управления (хозяйственного ведения) на объекты дорожного хозяйства возникает только с момента государственной регистрации этого права, а потому при отсутствии государственной регистрации учреждение (предприятие) нельзя считать надлежащим субъектом правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ.
Судебная практика: постановления 2 ААС от 10.04.2014 № А28-13648/2013, от 31.03.2013 № А31-7681/2013, от 13.03.2014 № А31-7681/2013, от 23.05.2014 № А29-1060/2014, от 27.05.2014 № А28-16094/2013.

В то же время, возможна иная точка зрения.
В силу пункта 1 статьи 299 ГК РФ право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.
В абзаце 1 пункта 5 Постановления Пленума № 10/22 указано, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления возникают на основании акта собственника о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением.
При этом государственная регистрация указанных прав осуществляется с целью обеспечения реализации обязанностей гражданско-правового характера.
Функции, передаваемые учреждению или предприятию, по осуществлению дорожной деятельности являются публично-правовыми, в связи с чем для их осуществления достаточно акта собственника о закреплении имущества.
Следовательно, отсутствие государственной регистрации права оперативного управления или хозяйственного ведения при наличии акта собственника о закреплении имущества не исключает привлечение учреждения или предприятия к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ, установленной за неисполнение обязанностей публичного характера.
Судебная практика: постановление ФАС ВВО от 11.11.2010 № А11-4371/2010, 1ААС от 17.05.2013 № А38-7046/2012.

Вариант 3.
Субъектом административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ является организация (государственное, муниципальное или частное предприятие), с которой заключен государственный или муниципальный контракт на выполнение работ по содержанию и ремонту соответствующих дорог.
Действующее законодательство предусматривает, что уполномоченные органы, а равно учреждения и предприятия, реализуя полномочия в сфере дорожной деятельности, могут в порядке размещения государственного (муниципального) заказа привлекать на основании государственных (муниципальных) контрактов подрядчиков для выполнения работ по содержанию и ремонту соответствующих дорог.
Закон № 257-ФЗ в сфере дорожной деятельности определяет обязанности не только уполномоченных органов, собственников и владельцев дорог, но и иных лиц, осуществляющих использование дорог, в том числе запрещает указанным лицам создавать условия, препятствующие обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 4 части 2 статьи 29).
Соответственно, подрядчик, являясь лицом, непосредственно осуществляющим дорожную деятельность и использующим для этого дорогу, обязан соблюдать требования, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения, а потому может быть субъектом ответственности по статье 12.34 КоАП РФ.

Аналогичные выводы о субъекте ответственности встречаются в судебной практике: постановления ФАС ЦО от 19.06.2014 № А48-4312/2013, СЗО ОТ 08.05.2014 № А66-13444/2013, 1 ААС ОТ 17.09.2013 № А43-894/2013, 5ААС от 04.07.2013 № А24-125/2013, 17 ААС от 13.05.2014 № А71-14296/2013, от 16.04.2014 № А60-50366/2013, 18 ААС от 08.07.2013 № А47-1505/2013, от 25.03.2014 № А76-20275/2013.

Возможный вариант единообразного решения вопроса о субъекте административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.34 КоАП РФ, заключается в следующем.
По смыслу положений частей 2-3 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона № 257-ФЗ исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны обеспечить осуществление дорожной деятельности в отношении соответствующих автомобильных дорог и установить своими правовыми актами порядок содержания и ремонта данных дорог.
Следовательно, такое обеспечение дорожной деятельности, в том числе содержание дорог в безопасном для эксплуатации состоянии, может быть осуществлено органами публичной власти посредством передачи дорог в ведение государственных и муниципальных учреждений или предприятий (заказчиков работ по содержанию и ремонту дорог) и установления порядка их деятельности (утверждения положений, уставов о таких учреждениях).
В случае такой передачи дорог субъектами административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ должны признаваться исключительно указанные учреждения и предприятия. Если же дороги не переданы в ведение (оперативное управление, хозяйственное ведение) соответствующих учреждений, предприятий, то субъектами ответственности являются исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные обеспечивать их содержание.
Лица, непосредственно осуществляющие выполнение работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог на основании соответствующих государственных или муниципальных контрактов (подрядчики) ни в каких случаях не могут выступать субъектами административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ.
Объясняется это тем, что подрядчики не являются участниками публичных правоотношений в сфере безопасного содержания дорог, в их ведении дороги не находятся, на них не возложена публично-правовая обязанность по содержанию дорог.
Подрядчик является участником гражданско-правовых отношений, связанных с выполнением работ по содержанию и ремонту дорог, и несут гражданско-правовую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя в соответствии с контрактом обязательств.