Вы здесь

01.02.2016

Справка по результатам обобщения судебной практики по спорам, связанным с применением бюджетного законодательства Российской Федерации

В ходе изучения бюджетного законодательства Российской Федерации выявлены различные подходы к толкованию и применению пункта 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 21).
Согласно пункту 7 постановления Пленума ВАС РФ № 21 при определении надлежащего ответчика, несущего субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, судам следует исходить из того, что согласно пункту 2 статьи 120 БК РФ такую ответственность несет собственник имущества учреждения, то есть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование соответственно.
Разрешая такие споры, судам необходимо иметь в виду, что на основании пункта 10 (в действующей редакции – пункта 3) статьи 158 БК РФ в суде по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию по обязательствам созданных ими учреждений, выступает от имени указанных публично-правовых образований главный распорядитель средств соответствующего бюджета (далее – главный распорядитель), который определяется по правилам пункта 1 указанной статьи БК РФ.
Эти разъяснения применяются и в делах о взыскании убытков с публично-правовых образований.
В законодательстве субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах, как правило, устанавливается несколько главных распорядителей. Так, решением Думы города Костромы от 04.12.2014 № 227 утверждены 11 главных распорядителей бюджета муниципального образования городской округ город Кострома.
При этом финансовые органы имеют общие полномочия для всех сфер деятельности публично-правового образования, а такие органы, как департаменты (управления и т.п.) строительства, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и прочие – специальные полномочия.
При рассмотрении дел о взыскании денежных средств с публично-правовых образований между финансовыми органами и «отраслевыми» главными распорядителями возникают споры о том, кто является надлежащим ответчиком.
В судебной практике имеются различные подходы к решению такого вопроса.

Подход первый
Суду в резолютивной части решения следует указывать, что денежные средства взыскиваются с соответствующего публично-правового образования в лице его финансового органа, уполномоченного на осуществление функций по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, за счет его казны.
Согласно пункту 3 статьи 123.21 ГК РФ при недостаточности денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных пунктами 4 - 6 статьи 123.22 и пунктом 2 статьи 123.23 ГК РФ, несет собственник соответствующего имущества.
Указание в резолютивной части на то, что взыскание производится с публично-правового образования за счет его казны в лице конкретного главного распорядителя бюджетных средств, подразумевает взыскание долга только за счет выделенных бюджетных средств. Такое правило не закреплено законодательно и необоснованно ограничивает круг источников взыскания задолженности, учитывая, что зачастую, будучи ответчиком, главный распорядитель средств бюджета публично-правового образования активно ссылается на ведомственную структуру расходов, лимиты бюджетных обязательств и недостаточность денежных средств на счете главного распорядителя.
В абзаце 3 пункта 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано: «Недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну».
Поэтому, соблюдая данное правило, в резолютивной части решения суда следует указывать, что задолженность подлежит взысканию с публично-правового образования за счет казны в лице финансового органа.
Так, Второй арбитражный апелляционный суд в постановлении от 03.02.2015 по делу N А31-2871/2014 отклонил довод Департамента финансов Костромской области о том, что главным распорядителем средств областного бюджета, в ведении которого находилось областное казенное учреждение (ответчик), в заявленном периоде являлся Департамент строительства Костромской области, отметив, что взыскание произведено за счет казны Костромской области, состоящей из ее бюджета и иного имущества, а указание на Департамент финансов Костромской области касается лишь механизма выплаты задолженности.
Такая позиция наблюдается и в других судебных актах − в постановлениях Второго арбитражного апелляционного суда по делам N А31-2840/2015 от 06.10.2015, N А31-13824/2014 от 06.08.2015, а также в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.11.2014 по делу N А82-14928/2013.

Подход второй
Суду в резолютивной части решения следует указывать, что долг или убытки взыскиваются с соответствующего публично-правового образования в лице главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение или отраслевое направление, за счет казны публично-правового образования.
Данный подход основан на буквальном толковании абзаца 2 пункта 7 постановления Пленума ВАС РФ № 21, а также подпункта 2 пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств.
Так, руководствуясь данным подходом, Второй арбитражный апелляционный суд в постановлении от 27.10.2014 по делу N А31-5444/2014 отклонил довод Департамента строительства Костромской области о том, что задолженность подлежит взысканию с Костромской области в лице Департамента финансов, мотивируя это тем, что именно Департамент строительства Костромской области обладает полномочиями главного распорядителя областного бюджета, в ведении которого находился ответчик − областное казенное учреждение.
Данный подход также усматривается в содержании постановлений Второго арбитражного апелляционного суда от 10.12.2015 по делу N А29-10586/2015, от 01.06.2015 по делу N А28-10778/2014, от 07.06.2012 по делу N А31-12301/2011.

Выводы
Изучение судебно-арбитражной практики по данному вопросу показало, что суды не столько разрешают спор между истцом и ответчиком − публично-правовым образованием, сколько разбираются в споре органов, осуществляющих бюджетные полномочия, между собой. При этом зачастую региональные и муниципальные нормативно-правовые акты в данной сфере не систематизированы и пробельны.
В ходе обсуждения данной проблемы было высказано предложение квалифицировать такое поведение органов публичного образования как злоупотребление процессуальными правами, и, как следствие, указывать в резолютивной части решения суда только само публично-правовое образование (без уточнения главного распорядителя).
Также возможен другой вариант: в случае возникновения такого спора суду необходимо привлечь к участию в деле финансовый орган публичного образования и указать его в резолютивной части судебного акта.