Вопросам административного судопроизводства в отечественной науке административного права в последние годы уделяется значительное внимание. В рамках данной темы в числе важнейших проблем, обсуждаемых и дискутируемых в административно-правовой литературе, является проблема понимания юридической сущности и структуры административного судопроизводства. Одним из основных вопросов является вопрос о том, что такое административное судопроизводство: административный процесс (его составная часть) или специальный вид судопроизводства, как составной части судебного процесса? При решении обозначенного вопроса в отечественной литературе по административному праву сформировались два основных подхода. Согласно первому из них административное судопроизводство отождествляется с административным процессом или как минимум включается в него в качестве составной части.
Сторонники другого концептуального подхода полагают, что административное судопроизводство – это не административный, а судебный процесс, составная часть последнего. Административный же процесс, по их мнению, представляет собой только деятельность органов публичного управления (административно-публичных органов) по разрешению в предусмотренном административно-процессуальными нормами порядке подведомственных им индивидуальных административных дел, возникающих в ходе реализации предоставленной им административной компетенции.
С содержательной точки зрения административное судопроизводство характеризуется в литературе по административному праву как деятельность суда по рассмотрению в особом процессуальном порядке административных дел. При этом административные дела, разрешаемые судами в ходе административного судопроизводства, подразделяются на две категории: административно-тяжебные, возникающие в связи с оспариванием действий (бездействия) и правовых актов административно-публичных органов, и административно-юрисдикционные (деликтные), связанные с привлечением физических и юридических лиц к административной или иной публично-правовой ответственности и применением к ним других мер административного принуждения.
Оценивая с позиций административно-правовой теории и сложившейся в России практики осуществления административного судопроизводства приведенные выше подходы к пониманию рассматриваемого правового института, полагаю необходимым обозначить и аргументировать свою позицию по наиболее значимым вопросам предложенной темы.
Представляется, что административный процесс и административное судопроизводство – это разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды юридического процесса.
Административный процесс – это деятельность несудебных, то есть административно-публичных органов по разрешению, подведомственных им индивидуальных юридических дел, как спорных, так и бесспорных.
Административное судопроизводство- это деятельность судов по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений, которые либо уже были первоначально рассмотрены административно-публичными органами либо были ими возбуждены и переданы в суды для принятия окончательных решений по этим делам. Иными словами, административное судопроизводство-это вторичное или последующее рассмотрение судами дел, возникших из материальных административных правоотношений, окончательное или промежуточное решение по которым было принято или действия (бездействие) в рамках которых были совершены компетентными административно-публичными органами.
Вторичное рассмотрение судами дел, возникших из материальных административных правоотношений, в рамках административного судопроизводства имеет место при оспаривании заинтересованными лицами в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) административно-публичных органов, принятых, совершенных ими по данным делам.
Последующее рассмотрение судами дел, возникших из материальных административных правоотношений, в рамках административного судопроизводства имеет место в случае передачи соответствующими административно-публичными органами таких дел в суды для решения отнесенных к ведению последних вопросов применения к физическим и юридическим лицам административных наказаний, а также иных мер административного принуждения, например, аннулирования лицензий и т.п.
Невозможность отождествления понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство» вытекает и из буквального смысла этих терминов. Ведь буквально административный процесс- это управленческий процесс, то есть процесс управления. Однако, как известно суды не осуществляют управление, они лишь рассматривают дела, возникающие из административных, то есть управленческих отношений. В этой связи процесс рассмотрения судами таких дел не может быть назван административным. Какие же именно дела в порядке вторичного или последующего рассмотрения разрешаются судами в ходе административного судопроизводства, какова их юридическая природа? Прежде чем ответить на эти вопросы, необходимо выяснить юридическую природу первичных дел, разрешаемых административно-публичными органами, которые затем направляются в суды для вторичного или последующего рассмотрения.
В рамках административного процесса административно-публичные органы, то есть органы публичного управления, разрешают отнесенные к их подведомственности индивидуальные юридические дела, возникающие в ходе их текущей административной, управленческой деятельности. Вопросы, составляющие содержание таких индивидуальных юридических дел, могут регулироваться как нормами административного права, содержащимися, например, в КоАП РФ, так и нормами других материальных отраслей права, в частности, гражданского, земельного, финансового, таможенного, природоохранительного, права социального обеспечения. Например, вопросы, образующие содержание дела о государственной регистрации юридического лица, регулируются нормами гражданского права, вопросы, образующие содержание дела о предоставлении лицу земельного участка для строительства-нормами земельного права и т.п. В этой связи, с точки зрения юридического содержания, названные дела, разрешаемые на основе норм не административного, а других материальных отраслей права, нельзя квалифицировать в качестве административных, то есть дел, возникающих из административных правоотношений. По содержанию они могут являться гражданскими, земельными, финансовыми, таможенными, природоохранительными, пенсионными и т.п. В то же время по поводу разрешения в административном порядке вопросов, регулируемых как административным, так и иными отраслями материального права, компетентные административно-публичные органы возбуждают соответствующие административные дела, например, дела о государственной регистрации объектов, юридических лиц, о выдаче лицензий и иных разрешений, о предоставлении земельных участков, о проведении мероприятий по государственному контролю (надзору), об административных правонарушениях. При этом факт того, что порядок (процедура) разрешения определенных категорий таких дел регламентируется нормами не административного, а других отраслей публичного права, например, финансового или таможенного, по моему мнению, не оказывает влияния на их административную природу. Названные дела не с точки зрения их материально-правового содержания, а с процессуальной точки зрения в любом случае являются административными, поскольку возбуждаются и рассматриваются соответствующими органами исполнительной власти в рамках административного, не какого-либо иного (например, налогового, таможенного) юридического процесса. По окончании рассмотрения административных дел, в рамках которых урегулируются различные по отраслевой принадлежности правоотношения, административно-публичные органы принимают в пределах имеющейся у них компетенции решения по ним в форме административно-правовых актов. На этом рассмотрение данных дел в административно-процессуальном порядке, то есть в рамках административного процесса, завершается. Далее в зависимости от юридического содержания рассмотренных административных дел, хода и результатов их рассмотрения возможно оспаривание в судебном порядке принятых по ним решений или совершенных в ходе их разрешения процессуальных действий (бездействия) либо направление данных дел в суд в целях принятия по ним окончательных решений в форме соответствующих судебных актов. Пересмотр в судебном порядке решения, принятого административно-публичным органом по административному делу, совершенного в рамках этого дела процессуального действия или бездействия, например, распоряжения главы местной администрации об отказе в предоставлении земельного участка для строительства, действий по изъятию имущества в соответствии со ст. 27.10 КоАП РФ, осуществляются по инициативе лица, в отношении которого данное решение принято, действие (бездействие) совершено, и (или) права и законные интересы которого они затрагивают. Направление административного дела, например, дела об административном правонарушении или дела об аннулировании лицензии, в суд для последующего рассмотрения с целью принятия по нему окончательного решения осуществляется заинтересованным административно-публичным органом, возбудившим данное дело. После поступления в суд соответствующего заявления (жалобы) и материалов, последний возбуждает новое дело, но отнюдь не административное, а судебное дело, возникшее из административных правоотношений, то есть из правоотношений, сложившихся между административно-публичным органом, с одной, стороны и физическим лицом или организацией, с другой стороны. Именно это дело разрешает суд, а не первичное административное дело. Суд не является субъектом административных, управленческих отношений, он в ходе административного судопроизводства лишь дает юридическую оценку этим отношениям, возникшим в рамках разрешения конкретного административного дела, и проверяет соблюдение установленного порядка его рассмотрения, законность принятого административно-публичным органом по существу этого дела решения либо устанавливает наличие правовых оснований для принятия по данному делу окончательного решения.
Таким образом, резюмируя сказанное по вопросу о соотношении понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство», можно сделать вывод о том, что административный процесс- это властная правоприменительная деятельность только административно-публичных органов по разрешению подведомственных им текущих административных дел, возникающих из материальных правоотношений различной отраслевой принадлежности, а административное судопроизводство- это властная правоприменительная деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с первичным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел.
При этом хотелось бы обратить внимание на то, что не следует никоим образом противопоставлять друг-другу названные виды юридического процесса. Наоборот они дополняют друг-друга и в системе позволяют обеспечивать законность функционирования исполнительной власти.
Далее остановимся на том, какие именно категории дел подлежат рассмотрению судами в рамках административного судопроизводства.
Здесь, прежде всего, возникает принципиальный вопрос о том, подлежат ли рассмотрению в рамках административного судопроизводства дела, возникающие не из административных, а из иных публичных правоотношений. Имеются в виду, в частности, дела, возникающие из конституционных и муниципальных правоотношений, субъектами которых органы публичной администрации не являлись и в рамках этих отношений не принимали никаких решений и не совершали никаких действий (бездействия). В качестве примеров подобных дел можно назвать дела об оспаривании нормативных правовых актов органов законодательной власти, нормативных и индивидуальных правовых актов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований. С формально-юридической точки зрения, названные дела нельзя признать делами, возникающими из административных правоотношений. Между тем, по смыслу положений проекта Кодекса Административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), внесенного Верховным Судом Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации, в рамках административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий (бездействия) любых государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и законодательных (представительных). Представляется, что такое расширительное понимание содержания административного судопроизводства с научной точки зрения ничем не обосновано. Не поддерживается оно и законодателем, который в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации выделяет «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», а в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации – «производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». С моей точки зрения, необходимо ввести в судебное процессуальное законодательство общее понятие «судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Соответственно такое судопроизводство, должно быть выделено в структуре судебного процесса наряду с гражданским и уголовным. В структуре же самого этого судопроизводства следует выделить отдельные виды производств, соответствующих категориям рассматриваемых в его рамках дел, возникающих из публичных правоотношений. В частности, думается, что составными частями судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, могли бы стать следующие виды производств:
1. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц независимо от их отраслевого содержания (нормативно-контрольное судопроизводство);
2. Производство по спорам, возникающим между государственными органами, между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления (публично-властно-спорное судопроизводство);
3. Производство по избирательным спорам и спорам по вопросам проведения референдумов, в том числе по жалобам на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдумов (избирательное судопроизводство)
4. Производство по делам, возникающим на основе и в связи с первичным разрешением органами публичной администрации подведомственных им административных дел (административное судопроизводство). Что касается административного судопроизводства, то, с моей точки зрения, в рамках данного вида судопроизводства должны рассматриваться следующие виды судебных дел:
1. Дела об оспаривании ненормативных (индивидуальных) административно-правовых актов, действий (бездействия) органов публичной администрации (органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов (Центрального банка Российской Федерации, органов прокуратуры, государственных учреждений, наделенных административно-властными полномочиями, различных комиссий, создаваемых в системе публичного управления и т.п.) и их должностных лиц, независимо от отраслевой принадлежности правоотношений, образующих содержание административных дел, в рамках которых издаются (принимаются) указанные акты и совершаются названные действия (бездействие).
2. Дела об административных правонарушениях: о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и об оспаривании постановлений (решений) органов публичной администрации, их должностных лиц по рассмотренным ими делам об административных правонарушениях.
3. Дела о применении в отношении физических и юридических лиц мер административного принуждения, не относящихся к мерам административной ответственности, иных правовых санкций, предусмотренных нормами других отраслей публичного права (об аннулировании лицензий, о взыскании штрафов за нарушение законодательства об обязательном социальном страховании, о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, о приостановлении деятельности и о ликвидации политических партий, иных организаций и т.п.).
4. Дела по служебным спорам, возникающим между государственными и муниципальными служащими, с одной стороны, и соответствующими государственными органами или должностными лицами, с другой стороны.
Представляется, что предлагаемое организационно-правовое построение судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в том числе административного судопроизводства, позволит более четко отграничить его от иных видов судопроизводства и от административного процесса и тем самым упорядочить его осуществление.

П.И.Кононов,
судья Второго арбитражного апелляционного суда,
доктор юридических наук, профессор