Вы здесь

16.07.2013

Аналитическая справка по итогам обобщения судебной практики Второго арбитражного апелляционного суда по вопросам применения отдельных положений статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации

«ОДОБРЕНО»
Президиумом
Второго арбитражного
апелляционного суда
16 июля 2013 года
протокол № 5/13

Вопрос 1. Вправе ли орган, уполномоченный на распоряжение земельным участком, отказать заявителю в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства?

Первый подход к решению вопроса
Орган, уполномоченный на распоряжение земельным участком, вправе отказать заявителю в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства в случае, если имеются непреодолимые препятствия в предоставлении земельного участка для строительства, обусловленные существующими или планируемыми экологическими, градостроительными и иными условиями использования соответствующей территории1.
Орган местного самоуправления издал приказ об отказе обществу в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства, указав на невозможность размещения на нем планируемого капитального объекта ввиду того, что в границы испрашиваемого земельного участка попадает объект местного значения (автомобильная дорога), отображенный на соответствующей карте в составе генерального плана.
Суд первой инстанции счел данный приказ законным, исходя из того, что согласно установленному порядку предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта допускается отказ в проведении мероприятий по выбору земельного участка в случае невозможности оформления акта о его выборе по основаниям, предусмотренным действующим законодательством. Спорная территория в силу положений статей 1, 9, 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) может быть предоставлена для строительства только с учетом ограничений, связанных с нахождением на ней объекта местного значения, а применительно к испрашиваемому участку такие ограничения не соблюдаются.
Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с судом первой инстанции, отметил следующее.
Системное толкование пунктов 1, 5 статьи 30 и пункта 2 статьи 31 ЗК РФ позволяет сделать вывод о том, что на первой стадии процесса выбора земельного участка для строительства уполномоченный орган устанавливает наличие принципиальной возможности формирования в пределах определенной территории земельного участка, необходимого для размещения планируемого капитального объекта. Данный вопрос рассматривается на основе анализа градостроительной и землеустроительной документации, документов государственного кадастра недвижимости, информации о разрешенном использовании земельных участков.
Осуществление мероприятий по выбору земельного участка возможно только в случае отсутствия непреодолимых препятствий, обусловленных имеющимися в пределах соответствующей территории градостроительными и иными условиями ее использования. При установлении уполномоченным органом невозможности формирования в пределах соответствующей территории земельного участка, необходимого для строительства планируемого капитального объекта в связи с существующими градостроительными и иными условиями использования указанной территории, совершение данным органом последующих действий по выбору земельного участка не является обязательным.
В спорной ситуации фактические землеустроительные и градостроительные условия использования соответствующей территории, подтвержденные документально, свидетельствуют, что выбор и формирование испрашиваемого земельного участка невозможны, так как приведут к затруднениям в использовании существующего объекта и к противоречию с генеральным планом.
В связи с этим отказ органа местного самоуправления в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства соответствует закону.

Второй подход к решению вопроса
Исходя из системного толкования статьи 29, пункта 5 статьи 30 и статьи 31 ЗК РФ, первым этапом процедуры предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта является выбор земельного участка. Данный этап включает такие мероприятия по выбору земельного участка как определение вариантов размещения объекта, проведение процедур согласования, информирование о планируемом предоставлении земельного участка для строительства и о возможном изъятии земельных участков, составление схем расположения земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. По результатам проведения названных мероприятий орган, уполномоченный на распоряжение земельным участком, может принять одно из решений: о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта.
Следовательно, ЗК РФ предусматривает определенную совокупность мероприятий по выбору земельного участка и не содержит условий, исключающих проведение какого-либо из них по усмотрению уполномоченного органа, а равно не предусматривает возможность принятия решения об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка.
В связи с этим уполномоченный орган не вправе принимать решение об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка2.

Вопрос 2. Является ли размещение на испрашиваемом земельном участке объектов местного значения (автомобильных дорог, улиц, жилых домов и т.п.), запланированное в соответствии с генеральным планом поселения, основанием для отказа уполномоченного органа в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства?

Первый подход к решению вопроса
Размещение (создание) на испрашиваемом земельном участке объектов местного значения (автомобильных дорог, улиц, жилых домов и т.п.), запланированное в соответствии с генеральным планом поселения, является основанием для отказа уполномоченного органа в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства3.
Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просило признать незаконным решение органа местного самоуправления об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка, мотивированное тем, что согласно карте планируемого размещения объектов местного значения в составе утвержденного генерального плана городского округа на испрашиваемом участке находится канализационный коллектор.
Апелляционный суд, поддерживая выводы суда первой инстанции о невозможности предоставления испрашиваемого участка ввиду несоблюдения ограничений, связанных с нахождением на нем объекта местного значения, и о законности оспариваемого решения, руководствовался следующим.
Исходя из системного толкования ЗК РФ (пункт 2 статьи 31) и ГрК РФ (пункты 4, 8 статьи 2, части 1, 3 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 2 части 3, подпункт «а» пункта 1 части 5, часть 6, пункт 3 части 8 статьи 23), орган местного самоуправления, определяя возможность выбора земельного участка для строительства, обязан руководствоваться документами территориального планирования. Так, необходимо применять генеральный план, а именно: учитывать предусмотренные данным документом назначение соответствующей территории, в пределах которой находится испрашиваемый земельный участок, расположенные на ней существующие и планируемые к размещению объекты местного значения.
Из представленных в дело картографических материалов следовало, что согласно генеральному плану на испрашиваемом участке запланировано размещение канализационного коллектора.
Апелляционный суд не принял доводы общества о том, что названный объект водоотведения не является планируемым для размещения объектом местного значения и подлежит отображению не на генеральном плане, а в материалах по обоснованию генерального плана, а также о том, что возможно и необходимо осуществить вынос канализационного коллектора за границы испрашиваемого участка.
Выбор земельного участка для строительства капитального объекта производится при соблюдении градостроительных условий использования соответствующей территории, независимо от того существуют или планируются к размещению какие-либо объекты местного значения. Кроме того, ГрК РФ не установлен запрет на отображение существующих объектов местного значения в генеральном плане на карте планируемого размещения объектов. ЗК РФ и ГрК РФ не предусматривают обязанность уполномоченных органов принимать решения о выносе существующего объекта местного значения в целях обеспечения возможности выбора земельного участка, а, следовательно, и нести соответствующие расходы в связи с поданными заявками о предоставлении земельных участков.
При таких обстоятельствах у органа местного самоуправления имелись основания для принятия решения об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка.

Второй подход к решению вопроса
В силу пункта 4 статьи 2 ГрК РФ одним из принципов градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки.
По смыслу статей 18, 22-26 ГрК РФ один из документов территориального планирования – генеральный план – должен быть не только разработан и утвержден в установленном порядке, но и приводится в исполнение на основании программ (ранее, до 25.03.2011 – планов), предусматривающих мероприятия по его реализации.
Поэтому наличие такого градостроительного условия как планируемое размещение в пределах территории испрашиваемого земельного участка объекта местного значения может являться основанием для отказа в выборе земельного участка лишь при наличии программ (планов), предусматривающих мероприятия, обеспечивающие создание такого объекта4.

Вопрос 3. Обязан ли орган местного самоуправления при проведении процедуры выбора земельного участка для строительства определять возможные варианты выбора такого участка исходя из предложенных заявителем характеристик участка и нормативно установленных условий использования соответствующей территории?

Первый подход к решению вопроса
По смыслу статей 30 и 31 ЗК РФ процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта имеет заявительный характер, а при ее инициировании заинтересованное лицо обязано письменно сообщить предполагаемое место размещения объекта строительства и обоснованный примерный размер земельного участка.
В связи с этим при проведении мероприятий по выбору земельного участка орган местного самоуправления руководствуется характеристиками места размещения объекта строительства и примерным размером земельного участка, указанными заявителем, и не обязан определять иные варианты расположения земельного участка5.

Второй подход к решению вопроса
По смыслу пунктов 1, 2, 5 статьи 31 ЗК РФ варианты выбора земельного участка разрабатываются уполномоченным органом на основании полученных от заявителя сведений о примерном размере участка, предполагаемом месте его расположения и назначении объекта строительства.
Следовательно, если в результате анализа полученных сведений уполномоченному органу становится очевидно, что месторасположение испрашиваемого земельного участка необходимо скорректировать, такой орган на основании документов государственного кадастра недвижимости, с учетом экологических, градостроительных и иных норм обязан подготовить возможные варианты размещения объекта недвижимости (посредством смещения земельного участка, изменения его конфигурации или площади и т.п.) и согласовать их с заявителем6.

Вопрос 4. Является ли наличие зеленых насаждений, образующих зеленый фонд поселения, на территории, в пределах которой испрашивается земельный участок для строительства, основанием для отказа уполномоченного органа в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства?

Наличие зеленых насаждений, образующих зеленый фонд поселения, на территории, в пределах которой испрашивается земельный участок для строительства, является основанием для отказа уполномоченного органа в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства7.
Орган местного самоуправления, рассмотрев заявление общества о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта для строительства, принял решение об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка ввиду нахождения на нем объектов благоустройства общего пользования – газона, многолетних деревьев.
Суд первой инстанции счел данное решение законным, учитывая, что нахождение на испрашиваемом участке зеленых насаждений не противоречит муниципальным правовым актам, регулирующим градостроительную деятельность и содержание территории городского округа (правилам землепользования и застройки, правилам благоустройства) и препятствует предоставлению этого участка для строительства. Обратное, а также возможность сноса зеленых насаждений без нарушения установленных требований, обществом не доказаны.
Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции по следующим мотивам.
По смыслу пунктов 2 и 6 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления вправе принять решение об отказе в проведении мероприятий по выбору земельного участка для строительства, если имеются непреодолимые препятствия для такого выбора, вызванные существующими экологическими, градостроительными и иными условиями использования соответствующей территории.
Согласно пунктам 2, 4 статьи 2 ГрК РФ регулирование отношений в области капитального строительства базируется на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических и иных социальных факторов и осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.
В силу положений части 1 статьи 44 и части 1 статьи 61 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» зеленый фонд городских поселений включает все территории городского поселения, занятые зелеными насаждениями, и подлежит охране с учетом установленных экологических требований. В том числе посредством принятия мер по сохранению и развитию территорий, по недопущению осуществления какой-либо хозяйственной или иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на них.
Системное толкование приведенных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что при решении вопроса о возможности строительства капитального объекта на определенной территории приоритет должен отдаваться соблюдению экологических требований, предъявляемых к данной территории, а именно: требований о необходимости сохранения зеленых насаждений.
При таких обстоятельствах, поскольку спорный участок расположен в пределах территории зеленого фонда городского округа, размещение на ней капитального объекта недопустимо, так как повлечет снос зеленых насаждений.
В связи с этим наличие на испрашиваемом участке многолетних зеленых насаждений явилось законным основанием для принятия оспариваемого решения.

Вопрос 5. В каком случае уполномоченный орган может отказать заявителю в предоставлении земельного участка для размещения объекта капитального строительства?

В предоставлении земельного участка для размещения объекта капитального строительства может быть отказано, если формирование земельного участка приведет к невозможности использования существующих объектов недвижимости8 .
Отказывая в проведении мероприятий по выбору земельного участка, орган местного самоуправления сослался на то, что на испрашиваемом участке находится парковка автотранспорта.
Апелляционный суд, поддерживая вывод суда первой инстанции о законности отказа в выборе земельного участка, руководствовался следующим.
В соответствии с пунктом 4 статьи 11.9 ЗК РФ не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Согласно пункту 6 статьи 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным кодексом и другими федеральными законами.
Таким образом, предоставление в пределах определенной территории земельного участка для размещения на нем объекта капитального строительства возможно только тогда, когда выбор и формирование испрашиваемого участка не создадут препятствий для разрешенного использования расположенных в его пределах объектов недвижимости; не приведут к вклиниванию в существующие земельные участки и нарушению их границ; не будут противоречить градостроительным условиям использования указанной территории, установленным действующими документами территориального планирования, в том числе генеральным планом, документацией по планировке территории.
Материалами дела подтверждено, что при предоставлении обществу земельного участка возникнут препятствия в пользовании парковкой автотранспорта, примыкающей к жилым домам и торгово-административному центру.
При указанных условиях использования территории выбор и формирование в ее пределах земельного участка для строительства не согласуется с положениями статьи 11.9 ЗК РФ и является невозможным.

1 По материалам дел № А82-6905/2012, А82-5904/2012, А82-4153/2012
2 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14.09.2012 по делу № А63-10391/2011
3 По материалам дел № А82-7452/2012, А82-13397/2011, А82-9396/2011
4 Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2012 по делу № А57-11999/2011
5 Постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 17.10.2012 № А82-4153/2012, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2012 № А46-15392/2011, Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2013 № А62-4874/2012
6 Постановления Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2012 № А51-27214/2012, ФАС Дальневосточного округа от 27.05.2013 № А51-17617/2012, ФАС Центрального округа от 06.08.2012 №А62-5306/2011, ФАС Северо-Западного округа от 13.12.2012 № А13-18282/2011
7 По материалам дел №№ А82-5904/2012, А82-17321/2011
8 По материалам дел № А82-11340/2012, А82-12971/2011